'암호화폐 엄마' 헤스터 피어스 위원, SEC 퇴임… SEC는 2인 체제 진입

원문 | 오데일리 플래닛 데일리

저자 | jk

10월 2일 미국 현지 시간 기준, '암호화폐 엄마' 헤스터 피어스가 미국 증권거래위원회(SEC)를 떠나 공식적으로 위원직을 사임했다. 향후 그녀는 리전트 대학교 로스쿨에서 강의할 예정이며, 그녀가 떠난 후 남은 SEC 위원은 공화당 소속의 의장 폴 앳킨스와 위원 마크 우에다뿐으로, SEC는 공식적으로 '2인 체제'에 진입했다.

8년간의 임기를 되돌아보면, 이는 단순한 재임 기간이라기보다는 긴 논쟁의 연속이었다. 피어스는 암호화폐 산업을 유일하게 지지하는 소수파로서 출발해, 점차 자신의 주장을 현재의 암호화폐 규제 초기 틀로 발전시켰다.

2022년 이전: 한 사람의 이의 제기

피어스는 2018년 1월 11일에 취임했다. 이전에는 상원 은행위원회 고위 법률자문관 및 조지메이슨대 메르카투스센터 고위 연구원을 역임했다.

SEC.gov | 헤스터 M. 피어스

SEC 웹사이트에 게재된 헤스터 피어스 사진, 출처: SEC

그 해 7월 26일, SEC는 윈클보스 형제의 비트코인 ETF 신청을 다시 한 번 기각했다. 피어스는 즉각 이의 성명을 발표하며, 관련 규정 변경이 1934년 증권거래법을 준수하므로 선례에 따라 승인되어야 한다고 주장했다. 암호화폐 커뮤니티는 이 이의 제기를 기억했고, 그녀에게 '암호화폐 엄마'라는 별명을 부여했다.

2020년 그녀는 개발자들에게 기능적 또는 분산형 네트워크 구축을 위해 3년의 유예 기간을 부여하는 계획을 제안했으며, 이 기간 동안 증권 등록 요건 전면 적용을 유보했다. 2021년 4월 13일, 그녀는 '세이프 하버 2.0'을 발표해 반기별 정보 공개 업데이트 및 종료 보고서 제출 요건을 추가했다. 이 제안은 최종적으로 위원회에 채택되지 않았으나, 기업 변호사들이 토큰 발행 구조 설계 시 반복적으로 참고하는 프레임워크로 활용되었다.

2021년 이후 게리 겐슬러 의장 체제 하에서 SEC는 토큰 공모, 탈중앙화금융(DeFi) 프로토콜, 암호화폐 거래소 등록에 관한 규칙을 제정하지 않고, 대신 집행 조치를 통해 접근했다. 피어스는 이를 '집행을 통한 규제(regulation by enforcement)'라 비판했는데, 이 비판은 이미 2020년부터 시작된 것이다.

보도에 따르면, 그녀는 2021년 DeFi 머니 마켓 합의 사건에서 이의를 제기하며, 일부 프로젝트는 사기보다는 실패한 실험이라고 주장했다. 또한 코인베이스, 크라켄, 넥소, 리플 등 기업을 상대로 한 SEC 소송에 대해 공개적으로 자원 투입의 타당성을 의문시하며, 이러한 소송이 다른 업무를 방해하고 부적절한 판례를 남길 것이라고 우려했다.

더 디파이언트(The Defiant)의 회고에 따르면, 2022~2023년 기간 동안 그녀는 투표권을 가진 위원 중 유일하게 암호화폐를 지지했던 인물이었으며, 컴플라이언스 변호사들은 공식 지침 대신 그녀의 이의 성명을 해석해 참고해야 했다.

2024년: 늦게 온 승인

비트코인 ETF는 그녀의 임기 내내 일관된 관심사였다. 그녀는 연설에서 SEC가 4년 연속 암호화폐 사용자 및 개발자와의 건설적 협력을 거부해 왔으며, ETF 승인 시 암호자산에 특별한 장벽을 세웠다고 비판했다.

2024년 현물 비트코인 ETF가 마침내 승인됐다. 그러나 당시 그녀의 이의 성명은 오히려 장기간 지연 자체를 비판했다. 그녀는 SEC가 10년을 낭비했고, 공공 신뢰를 훼손하며 직원 자원을 고갈시키고, 기관의 역할을 흐리며, 한 세대의 제품 혁신가들을 SEC로부터 멀어지게 했다고 주장했다. 업계 관측통들은 그녀의 초기 이의 제기가 이번 승인과 2025년 메임코인 및 개발자 활동에 대한 SEC의 유화된 태도를 이끌었다고 본다. 많은 이들이 그녀를 이렇게 기억하려는 이유는 어렵지 않게 이해된다.

SEC 위원 헤스터 피어스, 프라이버시 기술 지지

헤스터 피어스, 비트코인 컨퍼런스 연사

같은 해, 백악관이 교체되었고 암호화폐 산업의 상위 채널이 열렸으며 SEC는 새로운 수장과 함께 출발했다.

2025년: 소수파에서 수장으로

1월 21일, 대행 의장 마크 우예다(Mark Uyeda)는 암호화폐 특별위원회를 설립하고 피어스를 위원장으로 임명했다.

특별위원회 설립 시 SEC 성명은 이전까지 암호화폐 규제를 주로 사후적·반응적으로 집행에 의존해 왔음을 솔직히 인정하며, 등록을 희망하는 업체에 실현 가능한 경로를 제공하는 데서 ‘더 나은 방안’을 모색할 수 있다고 밝혔다.

미국 SEC 최고의 암호화폐 옹호자 헤스터 피어스, 다음 주 퇴임

헤스터 피어스가 행사에 참석한 사진

특위는 이후 증권성 여부 정의 및 보관 조치 등 10대 우선 과제를 공표하고, 공개 라운드테이블을 개최했으며, 기존 은행 보관 가이던스를 철회하고, 토큰화 및 거래소 규칙 관련 업계 전문가들을 자문단에 추가했다. 그녀는 스스로를 ‘자유 극대주의자(liberty maximalist)’라 칭했으며, 많은 밈 코인은 ‘SEC 관할권 내에 거의 포함되지 않는다’고 언급하며, 이 문제는 의회와 CFTC가 해결해야 한다고 제안했다.

암호화폐 특별위원회 위원장 재임 기간 동안 SEC의 암호화폐 업계에 대한 집행 태도는 명확히 변화했다. 2025년 2월, SEC는 바이낸스와 공동으로 소송 중단을 신청했고, 이후 코인베이스에 대한 소송 철회에 합의하여 2월 27일 불기속(영구) 철회 신청서를 제출했다. 3월 3일에는 크라켄에 대한 소송 철회에도 합의했는데, 크라켄 측은 이 사건에서 위법 인정, 벌금, 사업 변경 없이 종결됐다고 발표했다. 5월 29일, SEC와 바이낸스는 공동으로 불기속 철회 신청서를 제출했다.

블룸버그 보도에 따르면, 3월 초 이전 한 달간 SEC는 암호화폐 기업에 대한 소송 최소 9건을 철회하거나 보류했다. 콘센서스 사례도 철회됐으며, 로빈후드 크립토는 SEC가 자사에 대한 조사를 종료했다고 발표했다. 코인베이스 및 바이낸스 소송 철회서에는 모두 암호화폐 특별위원회의 진행 중인 작업이 근거로 명시됐다. 이 일련의 소송 종결은 SEC 전체 결정이었으며 피어스 단독의 공적이 아니지만, 그 결과물에는 분명히 그녀의 영향력이 반영됐고, 그녀가 오랜 기간 비판해온 ‘집행을 통한 규제(regulation by enforcement)’ 방식도 사실상 종료됐다.

그녀가 남긴 유산과 미완의 과제

그녀의 오랜 주장들이 이제 문서로 구체화되고 있다. 그녀가 제안한 ‘안전항만(safe harbor)’ 개념은 이미 SEC의 제안서·면제 조치·가이던스 곳곳에서 확인된다. 그러나 대부분의 작업은 아직 진행 중이다.

암호자산 규제(토큰 발행 규칙): SEC는 8월 18일 이 규칙을 제안했다. 스타트업 면제는 4년간 최대 500만 달러, 자금조달 면제는 12개월마다 최대 7500만 달러까지 허용되며, 암호자산을 ‘투자계약’의 대상으로 더 이상 간주하지 않도록 한다. 또한 이 제안은 주 차원의 등록 및 적격 심사 요건을 배제한다. 의견 수렴 기한은 10월 20일이다. 이는 애틴스·피어스·우예다가 서면 투표로 제안한 SEC 첫 암호화폐 전담 고시-의견 수렴 규칙이며, 반대 없이 통과됐다. 피어스는 성명에서 이 면제 및 안전항만 조치가 모든 모델에 맞지 않으며, 명확하고 합리적이며 실행 가능한 규제 체계 구축을 위한 긴 여정의 첫걸음이라고 밝혔다.

보관 규칙: SEC는 10월 1일 보관 제안을 발표했는데, 특정 조건 하에 투자자문업자 및 규제 펀드가 암호자산을 직접 보관하거나, 주 인가 신탁회사를 보관기관으로 활용할 수 있도록 했다.

양도대리인 규칙 현대화: 9월 1일 제안된 이 규칙은 양도대리인 규정에 대한 40년 만의 실질적 개정이다. 블록체인 또는 기타 분산원장 기술을 증권 보유자 기록의 주요 수단 또는 일부로 사용하도록 허용하되, 강제 적용은 아니다. 블록체인을 활용하거나 토큰화 증권을 처리하는 양도대리인은 포지션 상세 기록에 지갑 주소를 보관해야 한다. 다만 이 제안은 특정 암호자산이 증권인지 여부를 판단하지 않는다.

혁신 면제: 9월 17일 SEC는 이 임시·조건부 면제 조치를 발표했다. 자격 있는 토큰화 증권 거래소가 자동시장조성자(AMM) 및 유동성 풀을 활용해 토큰화 NMS 주식을 거래할 수 있도록 허용한다. 이 면제는 5년간 유효하며, 2031년 9월 17일에 만료되며, SEC는 필요 시 언제든지 기한 단축·연장·조정이 가능하다. 이를 미래 규칙 제정을 위한 ‘샌드박스’로 정의하고 있다. 1차 티어(예: S&P 500, 러셀 1000 구성종목 등)는 75종 이내, 거래량은 전월 평균 일일 거래량의 0.25%를 초과하지 않으며, 2차 티어는 250종 이내, 2.5% 이내로 제한되며, 2차 시장 거래만 허용된다. SEC는 동시에 이 면제에 대한 공개 의견 수렴을 실시 중이다.

두 명의 위원 시대의 변수

헤스터 피어스의 두 번째 임기는 2025년 6월에 만료됐으며, 규정상 약 18개월 추가 재임이 가능했으나, 그녀는 이 마감 시점보다 약 2개월 앞서 퇴임했다.

피어스가 떠난 후의 SEC는 단 두 명의 위원만 남았다. 1995년 제정된 규정에 따라 위원이 세 명 미만이라도 운영은 가능하지만, 두 명만 남으면 어떤 의견 불일치나 기피 사유라도 의사결정을 정체시킬 수 있다. 백악관은 아직 후임자를 지명하지 않았으며, 암호화폐 특별위원회 위원장 후임도 미정이다. 의회 차원에서는 클래리티 법안(CLAIRITY Act)이 상원에서 진척되지 못하고 있으며, SEC와 CFTC 간 규제 권한을 나누는 종합 입법 체계도 부재한 실정이다. 입법이 정체됨에 따라 ‘암호자산 규제’ 제안이 당분간 규제 명확성을 제공하는 주요 수단이 되었다. 일부 업계 관계자들은 법적 근거가 부족한 규칙은 향후 행정부에 의해 쉽게 수정될 수 있다는 우려를 표하고 있다.

결론

8년 전 헤스터 피어스가 미국 증권거래위원회(SEC)에 입성했을 때, 암호화폐는 여전히 항해 표지가 없는 수역과 같았다. 그녀는 때에 맞지 않은 고집만을 지니고 있었다: 모두가 암호화폐 산업에 반대할 때도, 그녀는 여전히 ‘좋은 규칙이란 어떤 모습이어야 하는가’를 묻기를 멈추지 않았다. 그렇게 하나의 이의제기가 물에 던져진 돌이 되었고, 안전한 항구는 스케치가 되었으며, 오랜 소수 의견은 후대가 반복적으로 인용할 수 있는 길표가 되었다.

‘크립토 엄마’가 산업 규제 분야에 남긴 것은 완성된 건물이 아니라 완성된 설계도, 새로 세워진 몇 개의 비계, 그리고 그녀가 한 걸음씩 걷던 길이다. 이 길은 아직 이름 없고, 규칙은 완전히 확정되지 않았으며, 누구도 아직 계주를 이어받지 않았다—그러나 암호화폐의 물결은 8년 전처럼 고요하지 않다.